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水環(huán)境EPC項(xiàng)目似乎逐漸熱了起來。深圳的七大水環(huán)境EPC項(xiàng)目，使得茅洲河、正本清源等名詞成為行業(yè)“熱搜”；121億元東莞市石馬河流域綜合治理EPC+O項(xiàng)目、123億的茅洲河流域(寶安片區(qū))水環(huán)境綜合整治EPC項(xiàng)目讓人感慨有錢真好；近日，不到6億的揚(yáng)中市水環(huán)境綜合整理EPC項(xiàng)目則引起十余家企業(yè)爭搶，其中不乏中字頭大央企。
水環(huán)境項(xiàng)目EPC占比增高
嚴(yán)格來說，水環(huán)境EPC項(xiàng)目并非剛剛才熱。在PPP 之前，水環(huán)境治理主要采取模式的是EPC，在《水污染防治行動計(jì)劃》(以下簡稱“水十條”)之后，相關(guān)部門發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)的實(shí)施意見》后，大多地方政府開始探索在水污染防治領(lǐng)域大力推廣運(yùn)用PPP模式。而水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目因其開放性、綜合性、系統(tǒng)性等特點(diǎn)，在PPP運(yùn)作方式上也較其他類別項(xiàng)目更為復(fù)雜。隨著水環(huán)境PPP項(xiàng)目推進(jìn)及落地過程中一些問題的暴露，水環(huán)境EPC在此回到大眾視野。
E20研究院2018初年數(shù)據(jù)顯示，在黑臭水體為主的水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，EPC仍為主要的治理模式，占比達(dá)到70以上%，PPP占比少且落地率較低。而在近期，由于種種原因，以廣東、江蘇等地為代表的水環(huán)境EPC項(xiàng)目又密集進(jìn)入了行業(yè)的視野。
對比近年來新中標(biāo)水環(huán)境項(xiàng)目的PPP&EPC占比數(shù)據(jù)也可見端倪：根據(jù)E20研究院執(zhí)行院長薛濤日前在“2019(第十七屆)水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016-2018年度，新中標(biāo)水環(huán)境項(xiàng)目中，EPC模式占比顯著上升，PPP模式占比則從25%下降至11%。
而在近期財(cái)政部公布的月度新入管理庫項(xiàng)目清單中，也可以發(fā)現(xiàn)，新入庫的水環(huán)境類PPP項(xiàng)目明顯減少，且有不少該類項(xiàng)目出現(xiàn)在退庫項(xiàng)目清單中。
水環(huán)境EPC再度興起的原因
長期以來，關(guān)于水環(huán)境項(xiàng)目是否可用PPP模式一直存在爭議。近期的PPP政策導(dǎo)向?qū)τ诩冋顿M(fèi)類項(xiàng)目有著嚴(yán)控的趨勢，如蘇財(cái)金[2017]92號明確提出，對于無現(xiàn)金流、完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目從嚴(yán)從緊。而水環(huán)境治理項(xiàng)目多屬PFI類，體量較大，需政府付費(fèi)，運(yùn)營屬性弱，但有維護(hù)部分。對于其是否可算為運(yùn)營、績效壓力是否足夠等話題，行業(yè)存在不同意見。
在此情況下，水環(huán)境EPC模式便有著不少便捷之處。EPC(Engineering Procurement Construction)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等實(shí)行全過程或若干階段的承包。業(yè)主按工程進(jìn)度安排支付施工方款項(xiàng)，建設(shè)期施工方不墊資，項(xiàng)目竣工后移交給政府。在實(shí)際操作中，相比于PPP，EPC模式有著諸多優(yōu)勢：
不需要走PPP流程。根據(jù)國家發(fā)改委、財(cái)政部對PPP項(xiàng)目操作流程的指導(dǎo)性意見，一個(gè)PPP項(xiàng)目從發(fā)起到最終實(shí)施，需要經(jīng)過初審、可行性評估、物有所值評估、財(cái)政可承受能力評估、聯(lián)審、政府審核、公開推介、招標(biāo)、談判、公示等程序，需要提交發(fā)起材料、物有所值評估報(bào)告、財(cái)承能力評估報(bào)告、資產(chǎn)評估報(bào)告等材料，程序較復(fù)雜。此外，還需要經(jīng)過土地、規(guī)劃、項(xiàng)目申請、項(xiàng)目審批、環(huán)評、能評、社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等程序。從發(fā)起到實(shí)施評均需要1-2年時(shí)間。隨著水十條等考核任務(wù)的臨近，對于一些水環(huán)境治理時(shí)間緊、任務(wù)重的地區(qū)，走PPP流程的時(shí)間成本較大。
不受“財(cái)承”10%紅線約束。2015年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。經(jīng)過中國PPP項(xiàng)目大爆發(fā)的幾年內(nèi)，各地方財(cái)政支出也逐漸開始觸摸到10%紅線。在此情況下，一些原定使用PPP模式的項(xiàng)目也發(fā)生了變化，如惠州市水務(wù)局馬安河和南東坑水水環(huán)境綜合整治工程PPP項(xiàng)目，在發(fā)布資格預(yù)審文件不久，即發(fā)布終止公告，表示“因受國家宏觀調(diào)控政策的影響，需調(diào)整為其他方式實(shí)施。經(jīng)市政府批準(zhǔn)，終止該項(xiàng)目招標(biāo)采購活動。”
風(fēng)險(xiǎn)相對較小。財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(財(cái)金10號文)中提到，“財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目”；對于5-10%范圍的，還有另外規(guī)定：“對于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。”水環(huán)境治理屬于純政府付費(fèi)中的PFI項(xiàng)目，而原來經(jīng)常被打包進(jìn)水環(huán)境項(xiàng)目的污水廠，盡管位列“正面清單”，但也被算作了純政府付費(fèi)項(xiàng)目，未來或?qū)o法作為使用者付費(fèi)內(nèi)容與河道治理打捆。隨著地方政府財(cái)承空間的日益縮小，幾條規(guī)定使得未來水環(huán)境PPP的打包難度越來越大。再加上PPP庫的不再是“保險(xiǎn)箱”，退庫風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在，對于社會資本與金融機(jī)構(gòu)來說，參與水環(huán)境PPP項(xiàng)目所面臨的政府方支付風(fēng)險(xiǎn)大大增加。而EPC項(xiàng)目則有效規(guī)避了上述風(fēng)險(xiǎn)。
可控性強(qiáng)，見效快。PPP模式涉及企業(yè)、政府、spv公司、融資方等主體，如果地方政府沒有一個(gè)協(xié)調(diào)部門或者協(xié)調(diào)機(jī)制，項(xiàng)目運(yùn)作中會遇到多重阻礙。在EPC模式下，業(yè)主把工程的設(shè)計(jì)、采購、施工和開工服務(wù)工作全部托付給工程總承包商負(fù)責(zé)組織實(shí)施，業(yè)主只負(fù)責(zé)整體的、原則的、目標(biāo)性的管理和控制，在設(shè)計(jì)等過程對接快變更少，工期較短；總承包商更能發(fā)揮主觀能動性，能運(yùn)用其先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)為業(yè)主和承包商自身創(chuàng)造更多的效益。如珠海某水環(huán)境EPC項(xiàng)目，據(jù)媒體報(bào)道，工期約比傳統(tǒng)模式節(jié)約5個(gè)月。
此外，由于采用的是總價(jià)合同，基本上不用再支付索賠及追加項(xiàng)目費(fèi)用，項(xiàng)目的最終價(jià)格和要求的工期具有更大程度的確定性。
水環(huán)境EPC模式需注意的問題
盡管EPC模式相對成熟，但對于體量大、內(nèi)容多的水環(huán)境項(xiàng)目，不管是地方政府還是承接企業(yè)，都有不少需要注意的問題。
對于政府，最主要問題還是錢從哪來。某業(yè)內(nèi)咨詢?nèi)耸恐赋觯h(huán)境EPC項(xiàng)目體量較大，需要地方政府有著充足的資金，不能涉及融資，且EPC結(jié)束后政府還需要自己或委托第三方對工程進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)。因此，該類項(xiàng)目對地方財(cái)力有很高要求，實(shí)際可能加重財(cái)政支付壓力，甚至形成隱形債務(wù)。
清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長劉世堅(jiān)分析：“如果政府缺錢，EPC就很有可能有名無實(shí)，需要承包商墊款，從而帶來后續(xù)問題。政府如果沒有還款來源，承包商愿意墊，金融機(jī)構(gòu)也未必愿意，容易出現(xiàn)半拉子工程。”當(dāng)前，也有一些地方政府在債務(wù)監(jiān)管不斷趨嚴(yán)、而自身財(cái)政能力不足的情況下，嘗試用“工程總承包+融資”(EPC+F)模式解決項(xiàng)目融資問題，而這種模式如果沒有納入預(yù)算管理，也有違規(guī)舉債之嫌。
EPC后的運(yùn)營服務(wù)及其質(zhì)量，也是項(xiàng)目后期的重要內(nèi)容之一。目前，采用EPC的水環(huán)境項(xiàng)目多為EPC+O(總承包+運(yùn)營)，也有少數(shù)在EPC后再單獨(dú)對運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行招標(biāo)的案例，如如清徐縣白石河流域水環(huán)境綜合治理，在EPC總承包項(xiàng)目結(jié)束后，再進(jìn)行委托運(yùn)營的招標(biāo)，負(fù)責(zé)白石河污水處理廠和廠外余熱管網(wǎng)、擋水壩、引水涵等的運(yùn)營、維護(hù)、管理，運(yùn)營期限為5年。對于這種方式，如何通過交易方式設(shè)定，將付費(fèi)與效果掛鉤以把握運(yùn)營質(zhì)量，是采購方需要重點(diǎn)考慮的問題。
在企業(yè)方面，水環(huán)境EPC項(xiàng)目對于以及工程見長的施工型企業(yè)有很大吸引力，在實(shí)際項(xiàng)目中也可以看到，最終承接項(xiàng)目的也多為大型央企。如今年來深圳市共放出10個(gè)共366.69億黑臭水體項(xiàng)目，大部分采用EPC模式進(jìn)行，其中225.7億花落中電建，65億被中交建納入囊中。
而即使對于這樣央企國企，在工期短、任務(wù)重的項(xiàng)目面前，也面臨較大的驗(yàn)收壓力。“壓力太大了。工期、質(zhì)量壓力都大，邊畫圖邊施工邊移交，很多事情來不思考。”參與某水環(huán)境EPC項(xiàng)目的一線人員張大錘(化名)表示。
上述咨詢?nèi)耸縿t對央企的轉(zhuǎn)型動力表示擔(dān)憂：“央企參與到這類項(xiàng)目，獲得不少工程利潤，但做一單是一單、難以獲得持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，可能不利于其向運(yùn)營性企業(yè)轉(zhuǎn)型。”
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