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   摘要：關(guān)于環(huán)境公益訴訟賠償資金的歸屬，我國實踐中有環(huán)保部門主管、納入國庫、納入法院指定賬戶、納入專項賬戶等不同歸屬模式，但在其管理與使用方面，我國尚且存在諸如地方生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法名稱不統(tǒng)一、資金使用系統(tǒng)不透明、社會公眾査詢難、地方行政機(jī)關(guān)干預(yù)過多、資金監(jiān)管機(jī)制不健全等問題。本文擬建議設(shè)立“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”，對環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的損害賠償金以及各地方未統(tǒng)一管理的環(huán)境保護(hù)資金等相關(guān)資金進(jìn)行統(tǒng)籌與規(guī)范，以期推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的完善。為此，需要明確生態(tài)環(huán)境損害賠償基金的資金來源，規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償基金的使用、監(jiān)督機(jī)制，明確環(huán)保部門的監(jiān)督職責(zé)，構(gòu)建資金使用的信息公開制度，強(qiáng)化環(huán)保組織的監(jiān)督權(quán)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對生態(tài)環(huán)境損害賠償基金制定嚴(yán)格的管理辦法，以規(guī)范并指導(dǎo)基金的有效運作。
   生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用與監(jiān)督機(jī)制
   為了充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償資金應(yīng)有的功效，重點還在于建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以切實完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度。
   01生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的使用機(jī)制
   美國《超級基金法案》  （Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA）規(guī)定的管理模式為由環(huán)境保護(hù)局（Environmental Protection Agency,EPA）對其他部門的分工配合進(jìn)行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)，并授權(quán)EPA享有敦促各責(zé)任方清理環(huán)境污染的權(quán)力，同時也授權(quán)其可以先行支付清理費用，后再通過訴訟等方式向責(zé)任方追回費用。美國“油污責(zé)任信賴基金”總部設(shè)在華盛頓，是一項高達(dá)10億美元的新型油污基金，其將現(xiàn)存的數(shù)種法定基金整合而成并成立了“ 國家油污基金中心”作為管理機(jī)構(gòu)。日本在1973年的《公害健康損害補償法》中為管理公害補償基金的稅款專門設(shè)置了公害健康損害賠償協(xié)會，該協(xié)會具有社團(tuán)法人資格。
   參照美、日及我國的實踐經(jīng)驗，設(shè)立全國環(huán)境損害賠償基金會對資金進(jìn)行管理和使用，由基金會承擔(dān)基金的管理工作，由財政部門對其負(fù)責(zé)。財政部門對資金進(jìn)行管理，相較于環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行管理，雖然可能環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境保護(hù)方面更為專業(yè)、技術(shù)，但是作為生態(tài)環(huán)境部門有可能成為環(huán)境訴訟的被告，其在履行職務(wù)上有所疏忽或是不利導(dǎo)致了環(huán)境損害，因此，由環(huán)境保護(hù)部門作為主管部門并不合適，將現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金整合到基金會下并由其進(jìn)行管理使用十分關(guān)鍵。
   02生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的監(jiān)督機(jī)制
   2010年4月的墨西哥灣“深水地平線”鉆井平臺石油泄漏事故使海洋環(huán)境受到嚴(yán)重污染與損害。針對此次事故，英國石油公司（BP）設(shè)立了高達(dá)200億美元的綜合性基金，以支付受害人賠償款項等。BP公司與美國司法部簽訂了托管協(xié)議，據(jù)此設(shè)立了私立理賠管理程序（Gulf Coast Claim Facility, GCCF），索賠者為與此次事故相關(guān)的地方政府，由其向GCCF 索賠因采取預(yù)防措施與修復(fù)措施而發(fā)生的費用。通過設(shè)立綜合性基金，這一次事故得到順利化解，其創(chuàng)新在于基金的獨立性，并不受制于BP公司與政府，與此同時，該機(jī)制不乏各種監(jiān)督，包括政府的監(jiān)督有效地督促了基金的管理者高效率地應(yīng)對民眾提出的各種索賠申請，阻止可能的資金濫用情況的發(fā)生。因此，設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的重中之重在于構(gòu)建明確的監(jiān)督機(jī)制，以防止資金的濫用等問題。
   1 明確環(huán)保部門的監(jiān)督職責(zé)
   目前，我國各地方出臺的關(guān)于生態(tài)損害賠償資金的管理辦法的做法普遍是只規(guī)定了行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，如昆明市和泰州市規(guī)定由市審計局對賠償資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督，貴州省和海南省規(guī)定由省財政廳進(jìn)行監(jiān)督、紹興市規(guī)定由市財政局進(jìn)行監(jiān)督，《漳州市生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)資金管理辦法（試行）》規(guī)定由財政局和審計局共監(jiān)督……行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督可以起到一定的作用，但對環(huán)境保護(hù)而言僅僅有行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督是不夠的。雖然在我國檢察機(jī)關(guān)對此具有監(jiān)督權(quán)，但是環(huán)保行政部門內(nèi)部的自查與監(jiān)督尤為重要。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政系統(tǒng)內(nèi)部各行政部門的監(jiān)督職責(zé)，根據(jù)各部門的職責(zé)不同規(guī)定符合其職能的具體監(jiān)督職責(zé)，以統(tǒng)一規(guī)范各部門對資金管理使用的監(jiān)督。
   2 構(gòu)建資金使用的信息公開制度
   在關(guān)于環(huán)境保護(hù)的各個環(huán)節(jié)無論是在立法、執(zhí)法還是司法，信息的透明度都是至為關(guān)鍵的一環(huán)，如美國的國家機(jī)關(guān)在涉及環(huán)境的有關(guān)行動時就必須確保環(huán)境信息的透明度，信息公開制度可以有效保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)，其法律依據(jù)主要來源于1967年的《情報自由法》、1970年的《國家環(huán)境政策法》與1986年的《緊急計劃和社團(tuán)知情法》等。構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的信息公開制度，以使社會公眾有途徑可以對政府部門的資金使用與管理情況進(jìn)行了解與監(jiān)督，這雖然不能完全杜絕營私舞弊的腐敗現(xiàn)象，但這種公共資金使用信息公開的制度可以最大限度地保證公共資金的合法使用。
   參照美國超級基金法的公眾監(jiān)督之信息公開可以發(fā)現(xiàn)，公開是原則，不公開是例外。公開的信息主要包括：①污染場地信息公開；②用于選擇反應(yīng)行動的行政記錄公開；③技術(shù)轉(zhuǎn)移信息公開。
   參照超級基金法案的信息公開，我國在完善生態(tài)損害賠償資金制度時，在監(jiān)督方面也應(yīng)當(dāng)做到以公開為原則，不公開為例外。“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”關(guān)于信息公開的規(guī)定可擬為：“生態(tài)環(huán)境損害賠償基金管理委員會對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的基金信息不得公開。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者管委會認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的信息，可以予以公開。”基金管理委員會應(yīng)當(dāng)主動公開與基金相關(guān)的信息，每個公民都有權(quán)利對基金的相關(guān)信息申請公開。主要包括：①基金來源信息的公開；②基金使用決策事項的公開；③基金使用具體信息的公開。
   3 強(qiáng)化環(huán)保組織的監(jiān)督權(quán)
   首先，環(huán)保組織成立的宗旨是以保護(hù)環(huán)境為己任，為了促進(jìn)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展等與環(huán)保相關(guān)事業(yè)的發(fā)展，它們成立的目的就是有組織有紀(jì)律地保護(hù)環(huán)境，在環(huán)境公共利益受損的情況下，積極地提起環(huán)境公益訴訟以保護(hù)環(huán)境公共利益。
   其次，在我國目前的法律框架內(nèi)仍然是以環(huán)保組織為提起環(huán)境公益訴訟的主要力量，并且在環(huán)保組織提起的大多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件中獲得了生態(tài)環(huán)境損害賠償金，對其的使用與管理，是否可以真正地對環(huán)境損害進(jìn)行救濟(jì)，這些問題不僅是社會公眾更是作為原告的環(huán)保組織最關(guān)注的焦點。因此，在賠償金的使用上作為原告的環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)是享有完全的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的。 
   最后，環(huán)保組織作為獨立于政府的民間機(jī)構(gòu)，其組成人員來自各行各業(yè)，關(guān)注點不同，能夠更全面地了解資金是否落到實處。不受制于行政主管機(jī)關(guān)的權(quán)力和地方政府的壓力，可以更為客觀地對資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督。    
   4 落實公民的監(jiān)督權(quán) 
   監(jiān)督權(quán)是憲法賦予公民的一項重要的基本權(quán)利，每個公民都享有對國家事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。完善生態(tài)損害賠償資金制度在于更好地對環(huán)境公共利益進(jìn)行保護(hù)，而公民對享受美好環(huán)境享有當(dāng)然的權(quán)利，因此在生態(tài)損害賠償資金的管理使用中應(yīng)當(dāng)將公眾的監(jiān)督作為重要的一環(huán)，公眾的參與能夠更好地將督促資金的規(guī)范管理，應(yīng)當(dāng)建立公眾信箱、網(wǎng)絡(luò)平臺、熱線電話等渠道，為公民參與監(jiān)督暢通渠道。 
   結(jié)論  
   設(shè)立全國性公募基金——“全國生態(tài)環(huán)境損害賠償基金”并建立專門的管理委員會對資金進(jìn)行管理和使用，必將進(jìn)一步推進(jìn)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金制度的建設(shè)與完善，在監(jiān)督上不僅做到行政監(jiān)督并切實做到信息公開和拓寬公眾參與途徑，落實公眾監(jiān)督。將環(huán)境公益訴訟賠償金、生態(tài)修復(fù)金、社會捐贈資金等納入到統(tǒng)一管理的系統(tǒng)中，在沒有發(fā)生環(huán)境損害時，對環(huán)境予以關(guān)注和維持；當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生時，可以及時從基金中提取資金以有效應(yīng)對重大環(huán)境損害；當(dāng)發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害之后，對提起環(huán)境公益訴訟的原告在鑒定費、訴訟費等方面可予以援助，對無人負(fù)責(zé)但是遭到損害的環(huán)境予以環(huán)境修復(fù)等。生態(tài)環(huán)境損害賠償基金應(yīng)當(dāng)是一個全方位、動態(tài)的系統(tǒng)，從預(yù)防生態(tài)環(huán)境受到損害直至受到損害之后的修復(fù)、救濟(jì)等都應(yīng)當(dāng)有一個完整的系統(tǒng)對其進(jìn)行管理。